政策解读

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2022年7月21日,上海市第十五届人大常委会第四十二次会议表决通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于修改<上海市环境保护条例>的决定》,并于2022年8月1日起施行。主要修改情况解读如下:

一、修法的必要性

《上海市环境保护条例》(以下简称《条例》)是本市生态环境保护地方立法体系中的基础性法规。《条例》于1995年5月1日起实施,此后作了8次修改完善。《条例》的施行对改善本市生态环境质量、提升环境保护水平、保障生态环境安全、促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。

近年来,户外广告招牌、景观照明、监控补光、工地照明等城市光源过度照射形成的“光污染”,对居民生活、交通安全等造成的影响日益凸显,亟需加大治理力度;党中央提出的双碳战略目标任务、本市在推进生态文明体制机制建设以及疫情环保应急、塑料治理等方面形成的实践经验,也需要在立法中加以保障、总结固化。为此,此次采用修正案的形式,聚焦以上两个方面的立法需求,并根据法治统一原则,对照《噪声污染防治法》等相关上位法的规定,对《条例》作出相应修改。

二、主要修改内容

此次修改增加9条、修改21条。原篇章结构不变,条文由92条增加到101条。

(一)固化完善生态文明体制机制

根据生态文明体制改革要求,本市深入贯彻落实生态环境保护“党政同责、一岗双责”。在领导机制上,分别成立了市、区生态文明建设领导小组,强化对生态文明建设和生态环境保护的统筹协调。在管理体制上,结合基层治理改革精神,深化环境保护领域对街镇放权赋能。为适应经济社会发展新形势新要求,积极推进落实中央双碳战略任务,组织疫情防控期间环保应急保障。为深入推进本市生态文明建设,巩固机制体制改革成果,此次修改作出四方面规定:一是明确本市建立健全生态文明建设领导机制,实行生态环境保护党政同责、一岗双责,设立市、区生态文明建设领导小组,负责统筹协调生态文明建设和环境保护工作。二是明确乡镇人民政府和街道办事处按照市人民政府确定的执法事项履行执法职责,同时,增加对辖区内社区商业、生活活动中产生的“光污染”防治工作的综合协调职能。三是增加了碳达峰、碳中和相关工作要求,明确将碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局,推动经济社会发展全面绿色转型等内容。四是增加了疫情防控期间环境污染防治工作规定,明确了市、区人民政府及相关部门的应急处置职责。

(二)完善“光污染”防治规范

“光污染”治理是此次修改的重点。在法律层面,目前《环保法》仅提出了排污单位应当采取措施防治光辐射的原则性要求,没有具体的防治措施,难以落地。原《条例》及本市其他相关规章对户外灯光广告招牌、照明设备、工地照明以及控制建筑物外墙采用反光材料等“光污染”防控作了零星规定,缺乏系统性。此次修改在整合现有规定基础上,进一步作了优化、升级:一是强化源头防治,要求在道路照明、景观照明等相关规划中平衡好“亮化”与“污染”的矛盾,明确分区域亮度管理措施,对不同区域的照明效果和光辐射控制提出要求。二是强化绿色照明,明确住建、绿化市容等部门应当依据城市照明相关规划和节能计划,完善城市照明智能控制网络,推广使用节能、环保的照明新技术、新产品,提高照明的绿色低碳水平。三是强化设置规范,规定户外设置照明光源的,应当符合国家和本市有关规定、标准规范。同时,规定道路照明、景观照明以及户外广告、户外招牌等设置的照明光源不符合照明限值等要求的,设置者应当及时调整,防止影响周围居民的正常生活和车辆、船舶安全行驶;公安、交通等部门在监控设施建设过程中,应当推广应用微光、无光技术,防止监控补光对车辆驾驶员和行人造成眩光干扰。四是强化居住环境保护,明确在居民住宅区及其周边设置照明光源的,应当采取合理措施控制光照射向住宅居室窗户外表面的亮度、照度;禁止设置直接射向住宅居室窗户的投光、激光等景观照明,在外滩、北外滩和小陆家嘴地区因营造光影效果确需投射的,市绿化市容行政管理部门应当合理控制光照投射时长、启闭时间,并向社会公布;施工单位进行电焊作业或者夜间施工使用灯光照明的,应当采取有效的遮蔽光照措施,避免光照直射居民住宅。同时,对违反条例规定的直射住宅居室窗户、施工照明等违法行为新增了相应的处罚措施。

(三)强化其他环境治理举措

总结本市环境治理其他成果经验,补充、完善以下三方面措施:一是完善固体废物管理,对固体废物的减量化、资源化再利用、无害化处置等提出了原则要求。重点对加强一次性塑料制品管理和危险废物资源化再利用管理作出明确规定。一方面,明确禁止或者限制生产、销售和使用国家和本市明令禁止或者限制的一次性塑料制品,并鼓励和引导塑料制品绿色设计,推广应用可循环、易回收、可再生利用的替代产品,减少使用一次性塑料制品。同时,补充规定相关服务性企业不主动提供一次性用品的义务,推动减少使用一次性用品。另一方面,强调危险废物实行资源化再利用的,资源化再利用活动以及形成的产品应当符合国家和本市有关规定、标准规范。此外,明确产业园区管理机构按规定收集贮存危险废物时应当落实环境保护、安全生产等要求。二是强化环境治理数字化建设,要求依托“一网通办”“一网统管”平台,运用大数据、物联网、人工智能等现代信息技术,加强环境监管等信息的归集、共享和应用。三是夯实产业园区环保责任,明确产业园区管理机构应当建立园区环境保护责任制度,在做好园区环境基础设施规划以及建设、运维等原有职责基础上,增加明确相关工作机构和人员、落实生态环境准入要求、开展巡查等环境保护管理职责。

(四)修改与上位法不一致的规定

根据法治统一原则,对照有关法律法规,结合管理实际,修改以下内容:一是对原《条例》中与上位法表述不一致或不完整的内容,予以修改完善。具体包括:对照《噪声污染防治法》的规定,将夜间施工审批规定作文字修改,有关“审批”的表述改为“证明”,增加“在噪声敏感建筑物集中区域”的范围,相关管理体制仍延续现有做法;将排污许可证载明事项中的“浓度”修改为“浓度或者限值”,体现工业噪声排污许可证管理要求;完善工业噪声超标处罚规定;删除“环境噪声”中“环境”两字。对照《环境影响评价法》的规定,修改环评登记表未依法备案的处罚规定,删除“开工建设前”的限定。对照《土壤污染防治法》的规定,调整农用地环境监管分工和相关土地转性管理要求。对照《土地管理法》的规定,将“城市总体规划”、“土地利用总体规划”以及“城乡规划”等统一修改为“国土空间规划”。二是删除涉排污收费、环保设施拆除或者闲置审批的相关规定。随着《噪声污染防治法》的修订出台,原《条例》中上述两项制度的上位法依据——环保法和大气、水、固体废物、噪声等污染防治专项法都已将其删除,排污收费改为环保税,环保设施运行纳入事中事后监管。原《条例》的相关内容予以删除。三是修改无证排污和未按证排污的处罚规定。考虑到国家多部法律法规对无证排污和未按证排污的行为区别具体情形作了更为细化的处罚规定,实践中,相应的违法行为均应直接适用相关上位法,因此,将《条例》关于无证排污和未按证排污的处罚规定改为指引性条款。四是完善双罚规定。为有效惩罚对企业相关环保违法行为负有领导或者直接责任的个人,原《条例》设置了既罚单位又罚个人的双罚规定。考虑到环保法律对单位相关负责人设置有其他处罚规定,应当依法执行,因此,将原《条例》关于双罚规定中“除对单位进行处理外”修改为“除依照有关法律法规规定予以处罚外”,使得条文表述更周延。

点击此处查看《上海市环境保护条例》(2022年修正)全文。


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